Закон, який практично не виконується.

17 травня 2012 року, на зустрічі з представниками Парламентської Асамблеї Ради Європи, Віктор Янукович похвалився перед співдоповідачами Комітету ПАРЄ з питань моніторингу, що Україна успішно виконує зобов’язання перед Європою. Одним з ключових досягнень країни Президент назвав прийняття закону «Про доступ до публічної інформації».

Іншої думки дотримуються представники ОПОРИ, які перевірили реальний стан виконання Закону. Представник організації Андрій Токарський переконаний, що прийняття Закону не те, що не наблизило Україну до європейських стандартів, а поки ще навіть не гарантувало його виконання.

– Складні механізми отримання публічної інформації роками сприяли безкарності учасників корупційних схем, – ділиться спостереженнями громадський діяч. – З їх допомогою можна було приховувати від громадян імена учасників незаконних оборудок, суми вкрадених коштів, масштаби негативних наслідків для держави… Природно, що ухвалення Закону, який покликаний прибрати інформаційну ширму, викликало спротив у значної частини посадовців.

Представник організації стверджує, показовий характер даного закону ОПОРА довела на прикладі шести районів. З вересня 2011 року організація відслідковувала стан виконання вимог нормативно-правового акту в 20-ти органах влади Рівненської області.

– У вересні минулого року ми почали досліджувати діяльність органів влади Рівненського, Сарненського, Здолбунівського, Дубенського, Гощанського та Острозького районів на предмет виконання вимог закону «Про доступ до публічної інформації», – розповідає Андрій Токарський. – Юристи організації детально вивчили вимоги законодавства, дотримання яких гарантує його ефективне впровадження. Результатом аналізу став перелік обов’язкових до виконання заходів, які ми використали, як критерії у своїй роботі.

Зі слів представника ОПОРИ, Закон передбачає обов’язкове втілення ряду заходів, які мають забезпечити відкритість органів влади. Мова йде про вісім пунктів, головними з яких є: створення спеціальних підрозділів та призначення відповідальних за доступ до інформації осіб, висвітлення публічних даних на офіційних сайтах органів влади, перегляд та скасування обмежувальних грифів для суспільно-важливої інформації…

Використовуючи ці вимоги, як критерії для оцінки дій органів влади шести районів Рівненської області, Громадянська мережа ОПОРА довела, що закон «Про доступ до публічної інформації» в досліджуваних районах виконується лише на папері.

Прийняття на місцевому рівні нормативного акту, спрямованого на реалізацію закону.

Першим кроком на шляху реалізації Закону «Про доступ до публічної інформації» в регіонах стало прийняття органами влади відповідного рішення. Результати дослідження ОПОРИ показали, що всі 20 суб’єктів владних повноважень у короткі терміни виконали цю вимогу. Першими, 6 травня 2011 року відповідні розпорядження прийняли голови Рівненської обласної та Дубенської районної ради. За ними, до кінця червня схожі розпорядження підписали всі інші очільники.

– Порівнюючи зміст цих розпоряджень ми встановили, що більшість посадовців взяли за основу для свого розпорядження документи обласної ради та облдержадміністрації, – розповідає пан Токарський. – Проявилася певна вертикаль підпорядкованості. Голови районних рад писали свої розпорядження на базі розпорядження голови обласної ради. Керівники райдержадміністрацій та міських рад – з розпорядження голови облдержадміністрації.

Зі слів представників ОПОРИ, всі розпорядження містять типові пункти, якими передбачено визначити відповідальних осіб та здійснити ряд заходів, спрямованих на реалізацію Закону. Часто згадувалося створення системи обліку публічної інформації, облаштування спеціального місця для роботи запитувачів з публічними даними, забезпечення доступу для людей з особливими потребами… Перевірка виконання цих пунктів показала, що у більшості районів вони так і залишилися на папері.

Облаштування спеціальних місць для роботи запитувачів з документами.

Стаття 14 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачає, що розпорядник інформації повинен визначити спеціальні місця для роботи запитувачів з документами чи їх копіями, а також має надати можливість запитувачам робити виписки з них, фотографувати, копіювати, сканувати, записувати на будь-які носії інформації тощо.

Важливо, щоб таке місце було доступним для громадян з обмеженими фізичними можливостями, що передбачає встановлення пандусів, кнопок виклику персоналу. Режим роботи приміщення повинен бути достатнім для вільної роботи з документами. Мінімальне технічне забезпечення кабінету передбачає наявність: столів та стільців, розеток, принтера, сканера, ксерокса та комп’ютера.

Під час першого моніторингу, представники ОПОРИ виявили, що в абсолютній більшості досліджуваних суб’єктів владних повноважень такі місця передбачені лише на папері. Зі слів Андрія Токарського, в ряді міських, районних рад та адміністрацій працівники взагалі нічого не знали про таку вимогу закону. Робота з інформацією в цих органах влади здійснювалася лише на підставі письмових запитів.

– В частини суб’єктів владних повноважень кабінети для роботи з даними передбачено, – каже член ОПОРИ. – Наприклад, в обласній раді та Рівненській районній державній адміністрації. Однак, кількість публічної інформації, яка доступна для ознайомлення в цих кабінетах дуже незначна, що не дозволяє використовувати їх за призначенням.

Облаштування кабінетів забезпечується за рахунок меблів та оргтехніки, що призначена для роботи працівників апарату. Виконання вимоги закону щодо обладнання спеціального місця роботи з публічною інформацією продемонструвало гостру нестачу фінансових та людських ресурсів в органах влади Рівненської області.

Створення системи обліку публічної інформації.

Закон «Про доступ до публічної інформації» зобов’язує органи влади зареєструвати всі документи, що містять публічну інформацію та знаходяться у суб’єкта владних повноважень до системи обліку. Вимоги до такої системи визначено в статті 18 закону, яка передбачає наявність всіх публічних документів із зазначенням їх назви, типу, видавця, реквізитів та короткий опис змісту.

Аналіз ОПОРИ показав, що цю норму закону не виконала практично жодна владна одиниця з усіх досліджених. При цьому, пункт про створення такої системи є у розпорядженнях більшості очільників суб’єктів владних повноважень.

– За пів року з моменту дії Закону, з двадцяти суб’єктів моніторингу лише Дубенська районна рада створила вищезгадану систему обліку і наповнила її інформацією, хоча і неповністю, – розповідає Андрій Токарський. – Варто відзначити, що без неї говорити про вільний доступ до публічних даних не можна, адже запитувачу дуже складно знайти потрібний йому документ.

Висвітлення інформації на офіційних сайтах органів влади.

Стаття 5 Закону України «Про доступ до публічної інформації» передбачає доступ до інформації шляхом оприлюднення її на офіційних сайтах органу влади в мережі Інтернет. Перелік інформації, що має міститись на сайті визначено в ст. 15 закону та Постанові Кабінету Міністрів України “ Про Порядок оприлюднення у мережі Інтернет інформації про діяльність органів виконавчої влади ”.

– Ми перевірили сайти всіх суб’єктів владних повноважень на наявність інформації, передбаченої українським законодавством, – розповідає представник ОПОРИ. – Результати показали, що органи влади не висвітлюють на них інформацію про свою діяльність, або роблять це дуже вибірково.

Аналіз внесення змін до Регламентів місцевих рад.

Із набранням чинності Закону України «Про доступ до публічної інформації» концептуально змінилися підходи та стандарти щодо практики підготовки, розгляду, прийняття та оприлюднення рішень органами місцевого самоврядування. На відміну від ЗУ «Про місцеве самоврядування в Україні», прийнятого у 1997 році, закон «Про доступ до публічної інформації» чітко визначає процедури, конкретні терміни підготовки, розгляду, прийняття та оприлюднення рішень. Таким чином, він може сприяти посиленню впливу громади на процеси формування та реалізації місцевої політики, підвищенню рівня відкритості і прозорості роботи органів місцевого самоврядування.

Законом про доступ до публічної інформації передбачено закріплення нових підходів у роботі місцевих органів самоврядування, які мають бути визначені у регламентах органів місцевого самоврядування. Вони стосуються: оприлюднення проектів рішень; реєстрації їх у системі обліку та забезпечення доступу громадськості; попереднього розгляду проектів рішень органами ради та ознайомлення з ними інших учасників місцевого самоврядування до стадії фінального розгляду; оголошення порядків денних всіх органів влади, що приймають рішення; відкритості засідань з розгляду та прийняття рішень, збереження доступу до протоколів засідань; оприлюднення прийнятих рішень тощо.

Дослідження ОПОРИ показало, що одиниці органів влади внесли зміни до своїх регламентів, як цього вимагає Закон «Про доступ до публічної інформації».

Гриф таємності.

Важливим питанням є обмеження доступу до публічної інформації шляхом присвоєння грифу «Для службового користування». Зі вступом в дію Закону України «Про доступ до публічної інформації» і внесенням змін до закону «Про інформацію» змінились вимоги щодо обмеження доступу до інформації. Починаючи з 9 травня 2011 року процедура присвоєння грифів таємності мала б стати більш зрозумілою та прозорою. Однак, дослідження ОПОРИ показало, що в шести районах Рівненської області, з 20 суб’єктів владних повноважень, 16 склали перелік відомостей службової інформації з порушеннями закону та перевищенням вимог щодо обмеження доступу до даних.

– У нас склалося враження, що обмежуючи доступ до певної інформації, чиновники керувалися не законодавством, а власними потребами і переконаннями, – розповідає Андрій Токарський. – Так, практично всі органи влади внесли в цей перелік інформацію, яка там не повинна бути через те, що вона носить інший тип секретності, тобто є конфіденційною, або таємною.

Найсерйозніші порушення зафіксовано в Дубенській районній державній адміністрації. Чиновники засекретили документ, яким визначили перелік службової інформації, що повністю порушує норми законодавства. Коли ОПОРА пояснила, що так не робиться, посадовці надали організації додаток з переліком віднесеної до службової інформації, однак, сам документ принципово відмовилися розсекречувати. Ще один цікавий випадок виявлено в Дубенській міській раді. До нас звернулися місцеві журналісти, які розповіли, що орган влади обмежив доступ до практично всієї службової інформації, включаючи розпорядження. В той же день, коли ОПОРА надіслала запит з вимогою надати перелік інформації віднесеної до службової, чиновники відмінили перше рішення і затвердили перелік на двадцять пунктів коротший за попередній.

Відзначились і посадовці Рівненської обласної ради. Розпорядженням голови №181 від 07 червня 2011 року гриф «ДСК» присвоєно для 14 пунктів відомостей. На думку представника ОПОРИ Андрія Токарського, цей перелік складено з порушенням Закону та перевищенням вимог щодо обмеження доступу до службової інформації.

– На нашу думку, документ суперечить чинному законодавству з декількох причин, – пояснює громадський діяч. – По перше, до переліку включено відомості, яким не може присвоюватися гриф «ДСК», оскільки вони відносяться до таємної чи конфіденційної інформації. По друге, в розпорядженні обмежено доступ до відомостей, які не підпадають під жодну з норм законодавства. Наприклад, чиновники закрили від громадян інформацію про державні реєстраційні номери службових транспортних засобів. Цей пункт доводить, що вони не дотримувалися процедури визначеної законодавством та проігнорували вимогу наявності трьох обов’язкових умов для присвоєння інформації грифу «ДСК». Нарешті, вкінці документу, посадовці додали пункт «Примітка», згідно якого наділили себе правом на власний розсуд, в будь який час, присвоювати гриф «ДСК» для інших документів, які вони вважатимуть службовими.

Коментуючи обвинувачення ОПОРИ у перевищені вимог щодо обмеження доступу до службової інформації, керуючий справами виконавчого апарату обласної ради Микола Яцюк зазначив, що державний орган діяв в межах наданих повноважень. Обмеження доступу до номерних знаків він пояснив тим, що ця інформація не є суспільно значимою, а її розголошення може зашкодити забезпеченню безпеки посадовців.

– Відповідно до частини 5 статті 6 закону «Про доступ до публічної інформації», не може бути обмежено доступ до інформації про розпорядження бюджетними коштами, володіння чи розпорядження державним, комунальним майном, у тому числі до копій відповідних документів, умов отримання коштів чи майна, – каже адвокат та медіа-юрист Інституту розвитку регіональної преси Людмила Панкратова. – В законі ніде чітко не вказано, що доступ до відомостей про номерні знаки службових автомобілів має бути відкритим. Однак, згідно умов трискладового тесту, ця інформація не підпадатиме під обмеження доступу.

25 липня 2011 року голова Рівненської обласної державної адміністрації Василь Берташ видав розпорядження № 370 «Про затвердження Переліку відомостей, що становлять службову інформацію якій надається гриф обмеження доступу „Для службового користування”. Зі слів Андрія Токарського, цей документ став зразком для прийняття більшості рішень щодо обмеження доступу до інформації у досліджуваних районах.

– Зміст відомостей, що становлять службову інформацію облдержадміністрації складено з порушенням закону та перевищенням вимог щодо обмеження доступу до службової інформації, – стверджує представник ОПОРИ. – Документ містить 59 пунктів, більшість з яких не можуть бути віднесеними до «ДСК» у зв’язку з тим, що вони містять ознаки таємної чи конфіденційної інформації.

Зі слів представника ОПОРИ, виключенням є розпорядження Сарненського міського голови від 21 липня 2011 року №149. Мер Сергій Євтушок практично дослівно скопіював норми Закону, а не пункти з документів вищого керівництва. Цей простий маневр дозволив посадовцю підготувати розпорядження, яке не суперечить вимогам законодавства. Ще три суб’єкти владних повноважень взагалі відмовилися від прийняття окремих нормативних актів, які б визначали перелік службової інформації. Посадовці Гощанської селищної, Дубенської та Острозької районної рад зазначили, що при роботі з документами вони керуються вимогами законодавства.

Чи змінилась ситуація на краще після виявлення недоліків?

Зібрані за перші пів року чинності закону докази його невиконання, громадські діячі направили в органи влади разом із рекомендаціями щодо усунення виявлених недоліків. З цього моменту правозахисники здійснили ще один аналіз, результати якого засвідчили, що навіть з детальними рекомендаціями, органи влади не здатні втілити Закон у життя.

23 травня 2012 року в приміщенні Рівненської обласної державної адміністрації відбувся круглий стіл на тему реалізація вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» на Рівненщині. На заході представники ОПОРИ представили посадовцям результати повторного моніторингового звіту.

– Результати моніторингу показали, що суб’єкти владних повноважень шести районів Рівненської області досі не забезпечують повного виконання вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації», – каже Андрій Токарський. – Зміни на краще є, однак, у порівнянні із вимогами законодавства, вони дуже незначні.

З часу першого моніторингу, покращилась робота офіційних сайтів. На них оприлюднюється частина проектів рішень та інших публічних документів, створено тематичні сторінки на тему доступу до публічної інформації. Всі суб’єкти владних повноважень оприлюднили на офіційних сторінках зразки запитів на доступ до публічних даних та інші базові документи. Попри те, проекти рішень, розпорядження та рішення органів влади оприлюднюються на сайтах вибірково із суттєвим порушеннями термінів.

Позитивних зрушень вдалося досягти в питанні обмеження доступу до публічної інформації шляхом присвоєння грифу ДСК. За прямої вказівки з Рівненської облдержадміністрації було скасовано незаконне розпорядження голови Дубенській РДА, яке засекречувало його ж розпорядження. Незабаром мають змінитися принципи роботи з обмежувальними грифами і в самій облдержадміністрації. Зі слів начальника загального відділу апарату облдержадміністрації Інни Перець, в її структурі переглядається перелік відомостей, що становлять службову інформацію.

– У зв’язку із внесенням змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України, враховуючи роз’яснення окремих центральних органів виконавчої влади, за пропозиціями структурних підрозділів в апараті облдержадміністрації переглядається перелік відомостей, що становлять службову інформацію, яким надається гриф обмеження доступу «Для службового користування», – стверджує начальник загального відділу. – Після затвердження зазначений перелік буде оприлюднений в установленому порядку.

Однак, попри позитивні зрушення, загальна ситуація із забезпеченням виконання вимог закону «Про доступ до публічної інформації» у шести районах Рівненської області залишається складною. Зі слів Андрія Токарського, повторна перевірка показала, що органи влади досі не змогли облаштувати місця для роботи запитувачів з інформацією.

Перевірка показала, Сарненська міська рада, яка повідомила про виконання цієї вимоги серйозно перебільшила свої досягнення. Під час виїзної перевірки органу влади, представник ОПОРИ зіткнувся з неодноразовими фактами порушення закону. Місце для роботи запитувачів з інформацією в міській раді ніяк не позначене, що суттєво ускладнює виявлення. Не забезпечено умов для подання запитів громадянами з особливими потребами. На прохання про перелік публічної інформації, яка знаходиться в кабінеті, працівники запропонували писати запит. Після прохання зробити копію розпорядження міського голови, посадовці почали вимагати від запитувача паспортні дані.

– Насправді, під час повторного моніторингу, схожих випадків зафіксовано досить багато, – розповідає Андрій Токарський. – Якщо працівники органу влади впізнавали в перевіряючому представника нашої організації, вони намагалися зробити все правильно. Якщо перевіряючий не озвучував мету приїзду, йому пропонували писати запит. Ці факти свідчать, що відповідальні за організацію доступу до публічної інформації особи слабо розбираються у своїх обов’язках і не горять бажанням їх виконувати. Зазвичай це пояснюється тим, що посадовці отримали цю посаду в навантаження, без додаткової оплати.

Схожа ситуація спостерігається і в Рівненській обласній раді. У кабінеті для роботи запитувачів з інформацією громадянин не може вільно зробити копію потрібного йому документу, навіть, якщо вона знаходиться в приміщенні. Представники ОПОРИ просили надати копію частини регламенту сесії обласної ради. У відповідь їм було запропоновано подавати запит на доступ до публічної інформації.

– Коли ми спитали посадовців чи знають вони, що своїми діями порушують законодавство, нам відповіли, що так, – каже представник ОПОРИ. – Чиновник пояснила, що закон – законом, а в неї є інструкції від безпосереднього керівництва, які забороняють їй надавати копії будь-яких документів без дозволу начальства.

Не забезпечено в органах влади і системи обліку публічної інформації. Законом передбачено процедуру доступу до системи обліку, що містить інформацію про документ, який знаходиться у суб’єкта владних повноважень. Вона забезпечується шляхом: оприлюднення на офіційних сайтах суб’єктів владних повноважень такої інформації, а в разі їх відсутності – в інший прийнятний спосіб; надання доступу до системи за запитами.

Результати аналізу показали, що майже всі органи влади проігнорували вимогу закону про створення системи обліку публічної інформації. Значна їх частина навіть не передбачила цього у відповідному розпорядженні. Інша, яка визначила відповідальних за створення системи обліку осіб та встановила граничні терміни виконання, не справилася з поставленими завданнями. Часто структурні підрозділи видають за систему обліку книгу реєстрації документів, що не відповідає вимогам законодавства.

– Наше дослідження показало, що проблема з впровадженням вимог цього Закону складніша, ніж може здатися на перший погляд, – пояснює представник ОПОРИ. – По перше, в кожному окремому районі чи навіть раді, його вимоги трактують по різному, що не сприяє їх виконанню. Так само проблеми є і в правовому та фінансовому полі. Депутати прийняли європейський закон, однак не привели у відповідність до європейських стандартів законодавство. Відтак, посадовці не виконують частину вимог, посилаючись на невідповідність законодавства. Проблем дуже багато і їх потрібно вирішувати. На мою думку, найбільшим досягненням нашої роботи є налагодження співпраці з органами влади, які готові долучатися до цієї роботи.

Анатолій Бондарчук

Матеріал підготовлено за підтримки Міжнародного Фонду «Відродження»