Нотатник «Діємо відповідально» #4 Консультативно-дорадчі органи: фікція чи ефективний інструмент

В Україні як на державному, так і на місцевому рівні існує чимало консультативно-дорадчих органів. З кого вони складаються: експертів, громадських активістів чи небайдужих мешканців? Яка їх реальна роль і вплив на формування політики? Про це і не тільки поспілкувалися з Іриною Стасюк, експерткою із питань залучення мешканців до прийняття рішень у громаді.

Що це таке консультативно-дорадчі органи і як вони працюють?

Консультативно-дорадчі органи – це про їх функціонал. По-перше, вони консультаційні, тобто вони можуть тільки радити, але не вирішувати. Вони створюються при різних-різних органах – при міністерствах, президентові, адміністраціях, інших органах державної та місцевої влади. Їх дуже-дуже багато, в них різне спрямування. Це колегіальні органи. Чи взагалі вони дієві? – це окреме запитання…

Якщо ви є мешканцем громади, якому небайдуже, що відбувається довкола, наприклад, у сфері молодіжної політики і ви хочете щось змінити – можете стати членом молодіжної ради міста, заявивши про це. Коли оголошено набір у молодіжну міську раду, ви подаєте свою кандидатуру і готуєте заявку, де описуєте свій досвід, розповідаєте, який ви компетентний фахівець, маєте кілька ідей і хочете розвивати молодіжну політику у громаді. Таким чином, по визначеній процедурі вас можуть обрати до складу молодіжної ради. Виходить, що теоретично будь-який мешканець може увійти до складу такого органу.
До прикладу, якщо цей консультативно-дорадчий орган утворено при міністерстві, а там ці органи дієво працюють і не дозволяють міністерствам забувати про людей, бо міністерство знаходиться «десь там високо» й іноді не знає, що там відбувається на місцях, то вони є саме тим «connection», як поєднати їх, щоб думки і рішення, які продукують міністерства, відповідали тим реаліям і проблемам, які турбують саме мешканців громад. Бувають ситуації, коли консультативно-дорадчі органи створюються як фікція – тобто, на папері вони існують, а фактично не здійснюють діяльність. Таких прикладів теж достатньо.

Як давно в Україні є практика створення консультативно-дорадчих органів?

У світі консультативно-дорадчі органи вперше з’явилися у Франції наприкінці XIX століття, коли влада зрозуміла, що варто вже якось залучати громадськість і мешканців до процесу прийняття рішень. А от в Україні така практика з’явилася у 2000-их, тоді це були одиничні випадки, наразі практика поширена досить активно. Із найближчого, при Рівненській обласній державній адміністрації діє громадська рада, вона дієва, проводить заходи, зустрічі, консультує орган при прийнятті рішень.

Проте, виникає питання, що віднести до консультативно-дорадчих органів? Це ж можуть бути тимчасові групи, робочі групи, громадська рада, молодіжна рада, координаційний комітет із питань громадського бюджету. Ірина зауважує, що координаційний комітет із питань громадського бюджету – це один із прикладів, як ефективно використовувати повноваження і можливості прийняття рішень. Молодіжні ради теж дієві, проте не у всіх громадах вони створені, адже громада сама вирішує, чи їй треба молодіжна рада чи ні.

Яка різниця між громадською радою та молодіжною радою?

Громадська рада – це представництво інтересів громадян при формуванні та реалізації державної політики, тобто ухвалення нормативних документів, які приймаються на рівні держави, області або громади, де  створюється така рада. Наприклад, в більшості громадська рада створюється при міській раді, обласній державній адміністрації, або при міністерстві чи певному органі державної влади, зокрема, Національному агентству з питань запобігання корупції (НАЗК). Але їх основна функція – експертна й консультативна. З нормативними змінами 2019 року, процедурами прийняття до складу таких органів передбачено включення представників громадських організацій, об’єднань, благодійних організацій профільних, які займаються відповідною діяльністю. Наприклад, якщо у сфері управління і прийняття рішень по економіці, то вони профільно цим займаються і можуть фахово, консультаційно або експертно долучитися і порадити, як врахувати інтереси. Це їх основна мета.

Консультативно-дорадчі органи можуть бути на різних рівнях – державному, тобто при міністерствах та інших державних органах, та на місцевому – при обласній, міській/селищній/сільській радах. Вони можуть радити і консультувати із широкого кола питань, в тому числі і питань молодіжної політики.

Молодіжна рада – це орган, який створений для того, щоб врахувати у майбутньому інтереси молоді під час прийняття важливих рішень для громади. Трапляється так, що молодь каже, що їй не подобається той чи інший формат заходу, який проводить місцева рада. Вона так звикла працювати, у посадовців є свої лайфхаки, підходи і правила і вони з ними працюють, вони бачать тільки те, що написано у законодавстві, а «крок вправо, крок вліво» вже не можуть відійти. Молодь набагато ширше все бачить і може запропонувати різні формати, підходи. Наприклад, той же самий запис подкасту, якби сказати місцевій владі: «Давайте з вами запишемо пару подкастів», вони б посміялися і запитали, що це таке. В такому форматі молодь набагато відкритіша, креативніша і цікавіша, бо вона може ширше коло питань охопити, навіть не лише молодіжну політику. Тут теж є принципова різниця, молодь, згідно з законодавством України, це люди з 14 до 35 років офіційно, але неофіційно, це значно ширший спектр людей, які зацікавлені у розвитку молодіжної політики. І тут виходить така ситуація, що молодь, приходячи і бачачи, як працюють органи влади, шарахається і пропонує інші види діяльності. Влада так само шарахається молоді, бо вони щось таке розказують, яке вони не розуміють. І виходить ситуація, що є дві перелякані сторони, які дивляться одна на одну. У цьому контексті молодіжна рада набагато ефективніша, тому що вона може працювати і пропонувати, як адаптувати мову документів до молоді. Це така «тусовка» для молоді, яка хоче змінювати свою громаду, але туди входять суто представники молоді і більшість питань, якими вони займаються, стосуються саме молодіжної політики. Хоча, насправді, молодіжні ради займаються не тільки питаннями молодіжної політики, а й іншим широким спектром питань. Тобто головна відмінність між громадськими радами та  молодіжними радами у віку людей, які до них входять, а в основному вони займаються тими ж питаннями. Влада здебільшого трактує, що молодіжна рада має займатися молодіжною політикою, але вони упускають один момент, що молодь користується усім простором громади, адже вони такі ж самі громадяни, як і інші мешканці, і вони можуть бачити ті ж самі проблеми різних рівнів і різні ситуації, які виникають. Наприклад, ви йдете по вулиці, впали і підвернули ногу і не знаєте, що з цим робити, а ситуація в тому, що коли ви піднімали ногу, переступали і послизнулися, то натрапили на дуже високий бордюр і він не комфортний. Ви як молода людина можете з цим справитися і все обійдеться синяком, а старша людина може важко перенести наслідки такого падіння. І виходить так, що молодіжна рада може пропонувати як змінити простір, інфраструктуру, вулиці громади, щоб вони були безпечними для різних користувачів. В більшості випадків громадська рада позиціонує себе як експертне коло діячів, вони мають свої напрямки роботи і тільки в них і працюють.

Тобто можна зробити умовний поділ консультативно-дорадчих органів: громадські, куди входить широке коло населення, але вони не є особливими експертами у певній галузі і є експертні, до прикладу, громадська рада, яка складається з людей, які є фахівцями у певній тематиці, наприклад, житлово-комунальне господарство. Члени громадської ради або працюють у цій сфері, або мають більшу дотичність, краще розуміються на тематиці. Такі підходи до формування складу органів з’явилися лише у 2019 році, до того часу громадські ради – це були органи «зібратися-поговорити і нічого не вирішити», а зараз вони вже більш експертні.

Чому громадські ради у попередні роки проявили свою неефективність?

Насправді, зазначає Ірина, все розпочалося з тих документів, які визначають правила обрання і створення громадських рад. У 2010 році Кабінет Міністрів України ухвалив Постанову № 996 «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики», вона така загальна і там не було деталізовано, як взагалі і на якій основі працювати радам, які функції, яка кількість кандидатів або фактичного складу має бути. Тому в Україні певні ситуації доходили до абсурду, коли є 150 членів консультативно-дорадчого органу громадської ради, а для кворуму і прийняття рішення, наприклад, про обрання голови, секретаря треба зібрати 75% голосів. Тож були органи, де перше засідання так ніколи і не відбулося. Тобто вони є, але вони не зібралися. У Чернігівській області була ситуація, коли у громадську раду кандидатів, які подалися було більше 120, на установче засідання прийшло більше 78, а фактично не змогли обрати голову і закрити перше засідання, тому що більшості так і не зібралося для прийняття рішення. Неефективність роботи громадських рад полягала у великій кількості людей і відсутності чітких правил. Перше, що їх зупиняло, це кількість людей для прийняття рішення, так званий кворум, і другий момент – до 2019 року не було деталізовано, що вони мають бути фахівцями або хоча б останні півроку громадська організація, від якої вони делегуються, має працювати виключно у цьому напрямку і в статутній діяльності організації має це бути написано. Наприклад, у статутних документах зазначено, що ця організація займається питання молоді чи екології і тоді представники цієї організації можуть делегуватися у громадську раду. Такі зміни сталися у 2019 році і з того часу такі моменти щодо громадських рад вже більш прописані, структуровані і, до речі, зменшено їх склад.

Громадські ради створюються для того, щоб консультувати, обговорювати якісь профільні напрямки і найважливіше – потім об’єднувати, створювати такі ком’юніті, які будуть спілкуватися про наболіле і як його вирішувати. Для того, щоб прийшло це вирішення, громадська рада може звернутися, проаналізувати якийсь документ, написати своє бачення і своє «фе» про те, що воно неправдиво, не відповідає дійсності і запропонувати свої ідеї.

Проте, якщо влада не захоче їх чути, вона цього не робитиме. Чому? Бо орган по своїй суті – консультативно-дорадчий.

Михайло зазначає, що якщо говорити про рівні участі мешканців у процесі прийняття рішень, то найвищий рівень – спільне прийняття рішень, але для цього потрібно, щоб мешканці мали реальний вплив або реальні можливості для того, щоб приймати рішення. В цьому випадку не можна назвати громадські чи молодіжні ради таким етапом спільного прийняття рішень, коли мешканці громади справді приймають якесь важливе рішення, тільки через те, що ці рішення не є обов’язковими для влади і фактично ніякого впливу не несуть, якщо міська влада не хоче спілкуватися з мешканцями, то і громадської ради вони слухатися не будуть.

Ірина вказує, що у молодіжній раді – інша ситуація, адже у молодіжній раді трохи відрізняється комунікація, вона більше на профільне управління направлена. Тобто, якщо вони і будуть консультуватися, то їх основна ціль – це залучити і допомогти управлінню ефективніше працювати і комунікувати  з молоддю громади. Якщо брати громадську раду, то вона буде говорити про всіх, про все і з усією радою, або якщо брати облдержадміністрацією чи міністерство – то по цих напрямках. Серед органів, які можуть ефективно працювати, то, наприклад, профільні робочі групи, які створюються, щоб розібратися у певному питанні, то тут теж є пересторога, врахують чи не врахують, але питання в комунікації та донесенні інформації. Тобто це такий базовий рівень, коли ми пояснили, що ми хочемо, де у нас проблема і розповіли, як її вирішити або запропонували варіанти: перший, другий, третій.

Чи є в Україні приклади успішних консультативно-дорадчих органів?

Якщо говорити про громадські ради, то з успішними прикладами складно, мало де чути у громадах про ефективність їх громадських рад. Процес перезапуску громадських рад ще триває, для цього напрацьовувалися зміни до законодавства, але вони ще на етапі розгляду. Проте, консультативно-дорадчі органи – це не тільки громадська рада, їх багато, то ті ж самі робочі групи, координаційні комітети у вузьких тематиках, як громадський бюджет, вони насправді досить ефективно працюють, якщо враховані інтереси усіх «користувачів». Серед успішних прикладів консультативно-дорадчих можна назвати кілька молодіжних рад – при облрадах, у міжнародному проєкті, де є молодіжна рада із представників молоді різних областей, яких долучили, аби вони розповіли, що їм цікаво. Є створені молодіжні центри під егідою і з ініціативи молодіжних рад, є створені молодіжні простори у різних куточках громади. Молодіжний центр СМАРТ у Дніпрі у одній із громад створив відокремлені підрозділи у себе у громаді по закладах освіти. Тобто не один заклад, а ціла мережа. Це один із прикладів, коли ініціатором виступила молодіжна рада, а громада їх підтримала.

Для ефективності консультативно-дорадчих органів має бути активність мешканців, розуміння і бажання, тобто політична воля влади, говорити і чути мешканців.

Чи вплинула пандемія на діяльність консультативно-дорадчих органів і чи змогли вони адаптуватися до роботи у нових умовах?

У положеннях, які врегульовують їх діяльність написано, що вони працюють очно, а в період пандемії була заборона, тож більшість їх не змогла зібратися. Навіть, якщо вони збиралися онлайн, то вони не могли зафіксувати це ніяким рішенням, бо юридично їм було недозволено збиратися онлайн. Зараз органи, які створюються, автоматично прописують можливість збору онлайн, враховуючи цю ситуацію. Навіть у Положенні про молодіжну раду при Рівненській міській раді теж це враховано і прописано голосування онлайн. Зі змінами нормативної бази у 2019 році і наступних було дозволено обирати громадські ради онлайн, з ідентифікацією, з підтвердженням особи. Наприклад, так обиралися громадські ради при НАЗК. Там справді були кандидати, які моніторять відповідну тематику і фахові. Проголосувати онлайн у карантин легше.

Як зазначила Ірина, з досвіду Рівненщини, більшість органів на період карантину припинили свою діяльність, коли була червона зона і всім було заборонено збиратися. Потім, влітку, коли послабили карантин, уже з’явилася активність, заходи, зустрічі, офлайн-спілкування. Але в якийсь момент карантин реально призупинив таку діяльність.

Добре, що люди змогли адаптуватися і перейшли до використання онлайн-інструментів. Не тільки інструментів для спілкування, але й вирішення тих питань, які стояли перед консультативно-дорадчими органами. Зараз це вже значно ефективніше відбувається, ніж на початку карантину. На другий рік вже реально було видно помилки та якісь окремі моменти комунікації, тож уже всі органи документують можливість онлайн-зустрічей, комунікації, голосування, щоб це простіше використовувати незалежно від закінчення карантину.

Переглядайте відеоверсію нашої розмови за посиланням:

Пам’ятайте, що у період карантину онлайн-комунікації  дуже важливі, тож підписуйтеся на канал Громадської мережі ОПОРА/Рівне у Youtube, а також слухайте нас на платформах Apple і Google Podcasts із назвою «Діємо», щоб залишатися на постійному зв’язку з нами:)

Матеріал підготовлено Рівненською обласною організацією Всеукраїнської громадської організації «Громадянська мережа «ОПОРА»  у межах проєкту «Поінформовані та дієві» за підтримки проєкту «3D Project: Розвиток попри перешкоди. Стійке громадянське суспільство в часи пандемії та в майбутньому», що виконується Фондом Східна Європа і фінансується Європейським Союзом. Думки авторів, викладені у цьому матеріалі, можуть не співпадати з позицією грантонадавачів.